为推进假释制度的适用，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部于2023年3月印发了《关于依法推进假释制度适用的指导意见》（以下简称《意见》），对于假释制度适用的实体条件、适用程序等作出规定。最高人民检察院于2023年10月印发的第四十九批指导性案例聚焦假释监督工作，对如何在实质化审理背景下推动假释制度的适用作出了示范，但目前在实践中的效果仍不够理想。
假释制度在一定程度上处于被虚置的状态，导致假释制度设计应达到的功能难以实现，表现为对罪犯改造激励效果下降，监管压力难以分散，罪犯再社会化适应困难等。
随着减刑、假释法律政策不断细化，假释案件数量持续减少，呈断崖式下跌。根据江苏高院关于假释制度适用情况的调研报告，近十年来，江苏省假释案件数持续走低，2013年假释案件超6000件，假释率近8%；然而2022年不足百件，假释率已远低于1%，降至近三十年最低值。2023年上半年仅有15件。全省减刑案件与假释案件的比值2022年扩大至116：1。2023年，呼和浩特、包头地区8个监管场所共办理减刑、假释案件5883件，其中假释16件，假释案件占比约0.27%。这一数据也反映出假释制度被虚置的现状。
假释制度被虚置导致假释应有的制度功能无法实现。《意见》指出，假释是宽严相济刑事政策在刑罚执行中的具体体现，是促进罪犯顺利回归社会、有效预防和减少重新犯罪的必然要求。理论界认为假释的功能也包括鼓励自新、搭建回归社会的桥梁，进行社会化的改造，降低监狱管理成本等。
假释制度被虚置导致刑事执行变更措施趋于单一，特别是在罪犯失去减刑机会的情况下，对罪犯改造的激励效果下降，会影响监狱的管理与整体的安全稳定，还会导致监狱的监管压力难以分解。我国刑事案件平稳，严重暴力犯罪数量持续下降，轻罪案件占比显著上升。这一背景使得入罪口径变大，特别是醉酒驾驶、帮助信息网络犯罪等行政犯增多，使监狱的监管压力增大，有的监狱甚至面临超押的问题。假释制度被虚置还会造成罪犯由羁押状态突然过渡到自由状态，难以适应社会，增加再犯罪的风险。
假释制度被虚置在某种程度上是由于“提钱出狱”“纸面服刑”以及揭露出来的刑罚变更执行中的种种乱象，给减刑、假释制度造成了恶劣影响，监狱民警不敢作为，减刑和假释案件数量整体上呈现下降态势。所以在权责导向上，既要坚决监督和纠正“提钱出狱”“纸面服刑”，又要防止该减未减、该放不放等问题。与减刑相比，假释在法律规定上存在许多抽象表述，实体条件更为严格、程序更为复杂、效果上没有显著差别；实战中各方主体排斥、配套措施不完善等原因共同导致了假释制度在实践中被虚置。
（一）制度设计上假释优势不足
1.实体条件上假释条件更为严格。一是假释程序启动时就需要满足实际执行刑期的限制，而减刑则是将所减刑期累计计算，不超过实际执行刑期的限制即可，减刑的启动更易于假释。二是假释的适用范围仅限于有期徒刑和无期徒刑，累犯以及暴力性犯罪被判处10年以上刑罚的罪犯不可以假释。而减刑的适用范围包括管制、拘役、有期徒刑、无期徒刑。对于累犯以及暴力性犯罪被判处10年以上刑罚的罪犯，人民法院可以根据犯罪情节决定限制减刑，并非一律不得适用减刑。三是只要满足“认真遵守监规纪律，接受教育改造，确有悔改表现，或者有立功表现”，就可以减刑，同时法律还规定了应当减刑，也即必须减刑的法定情形。而假释制度中除要求“认真遵守监规纪律，接受教育改造，确有悔改表现”外，还要求无再犯罪危险。从上述对比可以看出，除考虑减刑幅度、时间间隔等因素外，符合假释条件的罪犯也符合减刑条件。
无再犯罪危险是假释的必备条件之一，也是假释适用不足的症结之一。但仔细思考，就会发现这一规定存在理性不足的问题。减刑后罪犯获得的是完全自由，假释后罪犯获得的是附条件自由，减刑获得的绝对自由时间与假释获得的附条件自由时间无显著差异.那么从对罪犯的管理和控制上来说，更应该在减刑中适用再犯罪危险性的评估，而非假释中适用。
目前假释中的再犯罪评估作用同样被放大。1950年海牙刑法及监狱会议产生的假释标准是最为完整且成为世界大多数国家的判定标准，包括：受刑人的努力；根据公平原则，考察其应否予以假释的条件；具有良好的训练，具有适当设备的观察机关予以协助；得到公众的理解和援助。在这些条件中，并未包括无再犯罪危险。而在我国，无再犯罪危险是裁定能否假释的决定性指标之一。一是该种判断是对罪犯未知行为的预测，即使此种预测有良好的初衷，但因为环境条件等因素的改变，以及对罪犯的刺激无法控制，任何罪犯均有可能再次犯罪。除累犯是已经证明的确实会再次犯罪的情形，均无法证明其他罪犯将会再次犯罪。评估再犯罪危险中要考虑有无稳定经济来源、家庭是否愿意对其监管等，此种外在条件均可能发生变化，且假释之前罪犯的表现均是在监禁状态的表现，难以预料非监禁状态的表现。因此评估发挥的仅是参考作用，不能作为决定性依据。二是不同主体对再犯罪危险的认定标准不一。例如某监狱认为不存在无风险的情况，在这种思路下设计的评估体系分为低风险、中风险和高风险，其认为低风险的罪犯符合无再犯罪危险这一条件，而法院则认为法律的要求是无再犯罪危险，也就是无风险，低风险不符合要求。三是再犯罪危险评估缺乏科学、统一、明确的评估体系。虽然最高人民检察院的指导性案例对于个别监狱探索的评估标准、方式、结果等予以肯定，但是目前大部分地区因为理论不完善、技术不成熟、数据不齐备等都无法实现准确评估。
2.程序上假释更为烦琐。假释的实体条件中再犯罪可能性的判断要综合其犯罪的具体情节、原判刑罚情况，年龄、身体状况、性格特征，假释后生活来源以及监管条件、对所居住社区的影响等因素。这要求在程序上家属积极联系司法行政机关或者有关社会组织出具罪犯假释后对所居住社区影响的材料，假释后监管情况等证明；还需要对罪犯的再犯罪危险性进行专业的评估。但部分地区仍无法有效开展评估，为弥补此项不足，各地探索引入公开听证制度，邀请社区工作人员、心理专家、律师、社会公众等参与到听证程序中，更加大了程序的复杂性。
在实质化审理的背景下，假释裁定的作出也需要依靠充分的证据证明，减刑的证据仅包括计分考核、教育改造材料、监狱民警对监管罪犯悔罪表现的认定材料等，但是假释的出庭作证人员一般还包括被害人、罪犯家属、社区矫正机构等工作人员，这使得在推进假释时会更为困难。
另外，假释程序的启动由刑罚执行机关掌握，在整个运行中的权力过大，不仅掌控着程序启动权，也在相当意义上行使着“裁判权”，甚至很多刑罚执行机关对假释的提请设置隐形的行政指标，影响假释制度正常发挥作用。而检察机关目前在实践工作中检察监督重点还主要集中在“应减未减”上。
3.配套制度不完善影响假释的适用。社区矫正制度不完善影响假释的适用。在《意见》中，无再犯罪危险的认定要求考虑假释后有社区监管条件，假释罪犯也要依靠社区矫正进行教育改造，但是社区矫正制度作为舶来品，2009年才在全国整体试点，经过10余年的发展，目前仍存在执行方式流于形式等问题。首先，出于对承担教育改造和监管责任的担忧，司法部门主观上接收假释罪犯的积极性不高，表现在假释过程中拖延出具意见或是以各种理由拒绝接收。其次，为实现对罪犯进行教育改造的目标，要求社区矫正机构建立与该目的相匹配的康复模式，即有针对性地消除社区矫正对象可能再犯罪的因素，但社区矫正实践强调对社区矫正对象的严格监督，因而异化为合规模式。最后，社区矫正机构也面临人员不足、专业化程度不高、无法对罪犯进行分类监管等客观因素，这种背景下，假释制度的初衷之一即对罪犯进行社会化的教育改造并不能较好地实现。
（二） 司法实践上假释劣势明显
1.监狱民警抵触假释制度。假释的前提是没有再犯罪危险，一旦罪犯在假释考验期内又犯罪，监狱民警可能会被追责，此种追责的不合理之处在于罪犯在脱离监禁的时候，刑罚执行机关难以对其进行监控和管理，却要为其重新犯罪承担风险，这在很大程度上抑制了刑罚执行机关开展假释工作的积极性。
2.罪犯怀疑自身及假释制度。对于罪犯来说，长期的监禁生活已经使其形成具有孤僻、悲观、懒惰、狡猾、自卑等特点的监狱人格。 其对于外界的环境和规则已不熟悉，对于自己能否在假释考验期遵循相关具体规则、假释后自己能否融人社会等没有把握，虽然监狱会在出监时进行社会化教育，但仅停留在粗浅的规则学习和过程模拟上，没有深入实际操练的机会。
访谈中，A罪犯同时符合减刑、假释的条件，其还有1年2个月就刑满释放了，如果选择减刑，大概可以减6个月；如果选择假释，剩余的1年2个月都可以在社区矫正机构执行。但他表示：“要选择减刑，一方面，假释条件严格，在推动假释的过程中要花费多长时间也说不准，而且还有可能失败，一旦失败，再申请减刑，还要再走程序花时间，很可能裁定还没下来我就出狱了。另一方面，假释之后万一犯点啥错误被抓回来，那还得继续坐牢，到时候也没有减刑的机会了。我肯定不会去犯罪，但是现在规矩那么多，万一有个交通违章或者不小心忘记报告之类的情况让抓回来，那我肯定后悔死了。”
罪犯对于假释制度也更为陌生。适用假释的罪犯少，假释考验期满的罪犯会刑满释放，而收监执行的情形更是少之又少。罪犯几乎没有适用假释的前车之鉴，对于假释后的管理是否严苛、违反管理规则的后果等没有清晰的认知。
3.罪犯家属及社区等歧视罪犯。罪犯能否假释的条件之一是家属和社区矫正机构的接收，但是部分罪犯家属具有身份上的自卑感，不愿作为罪犯家属去遭受异议。况且罪犯被假释后还需要家属帮助解决稳定的生活来源这一问题，对同样是普通家庭的罪犯家属无疑也是一项难题。所以在办理假释案件时，罪犯家属不愿意接收的情况并不鲜见。
访谈中，B罪犯的家属表示：“自己刚刚就业，才稳定下来，万一让别人知道我家人是罪犯，我工作能不能保住、生活上会不会被歧视都是问题，所以我不也想把家人接回来。”
目前，大部分人依旧保持有“报应说”的观点，认为罪犯就应当在监狱里改造，不能提前进入社会，社区并不欢迎假释的罪犯。特别是在罪犯与被害人在同一社区的情形下，社区基本上都会出于保护被害人的考虑拒绝接收罪犯进行社区矫正。
（三）实际效果上无明显差别
减刑和假释二者在实际效果上来讲，都使罪犯在法定刑期执行届满前获得自由。减刑获得是绝对的自由，假释获得的是相对的自由，考验期内要受到社区矫正机构的管理。虽然从制度设计上来讲，假释除了实际服刑时间的要求外，剩余刑期均可为考验期，罪犯可以获得自由的时间更长。但是从实践上来看，假释并不能给罪犯带来较长时间的相对自由。在对四川省监狱2013 至2017年间503 名假释罪犯的调查中，发现假释考验期主要集中3年内，考验期在12个月至18个月的占比最高，达42.7%；考验期在2年以上的占比5.97%，呈现出中间大、两头小的“橄榄型”特征。而笔者调研的呼和浩特监管场所中，连这一时间长度都无法达到，大部分集中在2年之内。在获得自由时间相差不大的情况下，绝对的刑期减免要比附条件的提前释放接受度更高。
在获得自由时间相同的情况下，假释考验期内罪犯还应遵守一定的规则，更有利于对罪犯进行管理和教育，从应然的逻辑上讲，假释的难度设置应当低于减刑的难度。但是实践却相反，显示出假释制度优势明显不足的特点。
考虑到假释制度在对罪犯进行人格改造与回归社会方面的优越性，在刑罚执行阶段应将其摆在与减刑制度同等重要的地位，扩大其适用，充分发挥其特有优势。
（一）引入累进处遇制度补充再犯罪危险性判断
日本著名刑法学者团藤重光教授提出现代刑罚理论，他主张运用发展的、动态的眼光来看待刑罚。刑罚时间之长短并非固定的、僵硬的，应根据受刑者的人格以及改造表现等情况予以综合考量。累进处遇制作为运动刑罚观最为直接的启示和体现，将罪犯自由刑的执行分为几个不同的阶段，以罪犯在每一个阶段的表现为依据，逐步向下一个阶段过渡并改善其行刑处遇的制度。典型的累进处遇制一般分为四个阶段：第一个阶段为独居监禁；第二个阶段为杂居监禁；第三个阶段为半自由监禁；第四个阶段为假释。西方国家累进处遇有比较成熟的考核评估机制，对罪犯的社会调查、心理测量、精神病检测等方面都有一套成熟的机制。并且每一阶段的表现都关系到能否进入下一阶段，呈现出自由度逐步放宽、社会化逐步加强的特征。
我国没有规定累进处遇制度，部分省市建立了分级处遇制度，将罪犯按照表现进行不同等级的分类，对不同等级的罪犯在会见、通信等方面作出区别管理，但是未能建立起与假释制度的连接。目前我国假释考验期的管理侧重于对罪犯进行档案管理，管理仅借助电子监控、每月报道、书写改造体会等方式，既缺乏对罪犯的教育又无法对罪犯提供工作等方面的帮助，本质上趋近于“完全自由”，从监禁状态转为非监禁状态缺乏必要的过渡性阶段。笔者认为，我国可以参考累进处遇制度，设置半自由阶段，适当地准予罪犯与外界社会正常联系。例如，丹麦的开放式监狱要求罪犯白天外出接受教育或劳动，晚上返回监狱继续服刑。如果在此阶段表现良好、则可以成为过渡到假释的依据。假释期间如有违规，也可降级到半自由阶段或者监禁状态。此种做法会减少对无再犯罪危险判断的主观性，还能对罪犯进行分类管理、动态管理，激励其教育改造，减少监狱民警违规操作的空间，或减少因罪犯可能在假释期间又犯罪带来追责的担忧。
（二）短刑犯较多背景下扩大假释从宽适用范围
“宽严相济”是一项基本刑事政策，在假释可以达到教育改造目标的短刑犯中推广假释制度的适用，是这一基本刑事政策在刑罚执行中的体现。这要求将现有刑事政策和有关法律规定中从宽适用假释的情形落实到位，同时探索短刑犯从宽适用的情形，比如扩大其在行政犯中的适用。行政刑法之父戈尔德施密特指出，行政犯仅侵犯了公共秩序，这种公共秩序并非法益。此类犯罪不具有暴力色彩，甚至其中的部分犯罪属于抽象危险犯，没有造成具体的损害，如醉酒驾驶等，更易被社区矫正机构接受，更适宜推行假释制度。
（三）完善假释配套管理制度
假释之前要设置半自由阶段，需要有相应的配套制度，目前社区矫正机构人员力量短缺，与监狱的衔接不畅，且半自由阶段还需要罪犯每天回到监狱，所以此时由监狱管理更为便利，但是需要监狱与社会机构进行合作，对罪犯进行社会化的教育，罪犯要逐步习惯社会化工作。假释考验期的监管也尤为重要，要逐步加强社区矫正机构的力量和专业化，使其有能力对罪犯进行监管和教育。
建立容错机制。风险是无法完全避免的，只要减刑、假释过程合法合规，司法人员主观上不存在“故意”或“过失”，即使最后发生了风险，也不应当对司法人员进行追责。在此基础上，要将管理责任落实到管理人。如果在半自由阶段、假释阶段监狱或社区矫正机构未能有效监管而造成罪犯脱逃、再犯罪的，有违法违规情形未予处理的，应当收监执行而未收监执行等情形的，当然要依法进行处理。
